然而，由于缺乏正式的制宪过程和对成文宪法的形式化宣示，《人权法》可能不过就是英国不成文宪法序列上的一部当代文件而已。

一时间，倡言地方自治、译介西方地方自治相关学理、制度成为其时报刊出版物的热中之热。更为重要的是，其时中国宪政变迁的核心任务，实际上就是实现从古老的王朝国家向现代民族国家的转变，即国家建构。

然则舍地方自治之外，诚何以哉？ [15]因此，认为中国之弱在于无立宪，立宪难成因为民智未开，民智未开所以需要教化，教化的方式是通过地方自治办新学即所谓塑造国民，地方自治还可起到沟通中央与地方、国家与社会的作用等观点，堪为当时朝野共识。【注释】[1]可参见汪太贤：《从治民到民治：清末地方自治思潮的萌生与变迁》，法律出版社2009年版。[12]而到了1900年代之后，随着中国救亡图存局势呼声的高涨，地方自治作为救亡之道更是由早先维新论者的率先倡导演变为社会各界的强烈呼吁。民国时期沸沸扬扬的联省自治风潮，实际上同样也是当时基于外有列强环伺机、内有军阀割据的政治环境下一省先行自治，然后再通过联邦制来实现国家真正统一的一种建国方略。例如，当时的士人们尽管将兴办实业、发展教育、地方自治均视为增强国力的重要手段，但在这三者之中，地方自治却被认为是实业强国或教育强国的基础，[13]如论者认为，吾民族欲发达其实业，而持中国人之中国一语，为保国保种之目的者，非亟亟趋向于地方自治之规模而进行不可。

[31]苏力：《当代中国的中央与地方分权：重读毛泽东《论十大关系》第5节》，载于《中国社会科学》2004年第2期第44页。清末地方咨议局的议员，也多为绅士出身。因此，建构我国行政信息公开制度，特别是群体性事件中的信息披露制度就显得迫在眉睫。

[17]王锡锌主编： 《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社2008 年版，第149 － 156 页。如有学者认为： 群体性事件是指具有某些共同利益的群体，为了实现某一目的，采取静坐、冲击、游行、集会等方式向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件。( 二) 充实完善个体性诉求表达机制如果一个社会的行政法制度无法给社会个体提供参与行政管理事务的充分和有效的渠道，那么，随着社会利益的不断分化，一旦到了矛盾激化的时刻，社会群体性行动就可能冲破社会常规秩序，危及社会稳定。德国学者坎贝尔( Campbell) 等人把政治参与的核心概念效能感定义为这样一种感觉： 个人的政治行为对于政治过程确实有影响或者能够有影响，也就是个人认为履行公民责任是值得的。

二是利益表达的非均衡性。实际上，每一次群体性事件看似突然爆发，但从民意发展到民怨直至最后的民爆，都会经历一个漫长的发酵过程，如果政府部门及其工作人员能够高度重视，在事前、事中及时充分了解情况，及时采取措施充分回应民意，那绝大部分群体性事件都可以阻却在萌芽状态。

但是，这种通过高压手段维持的刚性稳定相当脆弱，最终的结果只能是压力越大，抗争越强。[3] ［美］ 理查德·斯图而特： 《美国行政法重构》，沈岿译，商务印书馆2002 年版，第3 页。[4]作为群体性事件的行政处置模式，它以实现行政机关所认定的公共利益为终极目标，以贯彻行政机关的单方意志的强制性行政行为为主要手段，基本无视参与群体性事件的行政相对人的权利主体地位。一般应采取各种柔性手段( 如官民对话、现场办公) 对参与群体性事件的相对人加以引导，以相对和平的方式寻求解决问题的最佳方案。

因此，今后要从保障公众有序参与整个群体性事件治理的全过程的角度来设计行政责任制度，要追溯事件发展的整个过程，开展责任倒查，并进一步明确追责部门、责任主体、追责事由，完善责任追究程序，避免过去那种因责任体系弹性过大、责任单纯集中于结果，造成问责不当和问责失效的情况反复出现。内在效能感以公民个人的信念为基础，即认为自己可以直接影响国家的政治决策。对于国家工作人员的腐败问题的，可以转交给纪委、监察部门予以处理。(戚建刚：中南财经政法大学法学院教授，法学博士，博士生导师。

--------------------------------------------------------------------------------[1]国家法律规范对群体性事件这一概念的适用，可以参见公安部2008 年颁布实施的《公安机关处置群体性事件规定》〔公通字( 2008) 56 号〕。在压制型治理模式中，某些行政机关处理群体性事件的惯常手法就是动用武力，派大量的警察来维持秩序。

群体性事件主要类型可以分为维权行为、社会泄愤事件、社会骚乱和社会纠纷，其中重点是维权事件和泄愤事件。然而，我国的信访制度仍然存在诸多问题，并且已经严重影响到相对人表达权与参与权的实现，因此，在现有《信访条例》基础上还要进一步修改和完善信访制度，加强行政机关的信访工作力度是重视相对人利益诉求的重要体现，更是有效治理群体性事件的应有之义。

由此可见，回应型治理模式下形成的社会稳定是一种韧性稳定。[13]公众参与群体性事件的治理，毫无疑问也能增强公民政治参与的效能感。从表面上看，行政机关主动与相对人对话和交流，似乎有损政府的权威和尊严，但政府对公众正当诉求的积极回应与妥协，恰恰是政府必须承担的责任和义务。[7]该定义将群体性事件定性为向国家机关施加压力、破坏公私财物、危害人身安全、扰乱社会秩序的事件，这种行为定性只强调群体性事件的负面性，显然是不客观和不全面的。根据该理论，行政相对人只是行政管理的客体，他们的权利处于相对次要和被压抑的境况，难以得到行政机关充分的顾虑和保障。因此，行政机关在群体性事件治理过程中，应该转换传统思维模式，变追求刚性稳定为韧性稳定，与参与群体性事件的相对人形成良性的互动关系。

可以说，在参与群体性事件之前，相对人的权益大多已经受到了特定国家机关或其他私主体的违法行为的侵害。可以说，体现人文精神和权利思想的平衡论能够引导行政机关合法理性处置群体性事件。

虽然上述两种主要的公共协商形式，尚不为行政法所制度化，在实践中，行政机关也没有充分用以治理群体性事件，但我们应当预见到它们的生命力，从而在行政法上做出前瞻性的规定。但是，目前我国许多重要的公共信息不够透明，尤其是影响社会稳定的群体性事件，一些行政机关往往将这些事件中的信息视为机密，认为一旦公开就会对事件的顺利处置人为地造成干扰，殊不知这样做的后果只能导致相对人与行政机关的信息不对称，影响相对人参与的信心，使得相对人处于合乎理性的无知状态，进而影响他们参与能力的提高，最终也会危及群体性事件的圆满解决。

行政机关通过从信访中获得的信息，对于及时化解社会矛盾，防止演变成群体性事件具有重要作用，行政机关应该珍惜和妥善利用此类信息。实际上，群体性行动仍然是我国公众表达权利诉求的一种正当方式，是社会压力的一种释放渠道。

( 四) 完善以保障相对人有序参与为主要内容的行政责任制度由于相对人参与群体性事件的主要目的是为了维护自身权益，如果他们参与维权行动和政府处理过程之后，并不能有效传达利益诉求和得到具体明确的回应，那么公众参与本身也就失去了实际意义。与一般的公共论坛、听证会、说明会不相同，公民会议的目地是通过不具专业知识的公众，能够针对社会冲突性的议题或公共政策进行理性、共善的讨论，进而达到社会共识。相对人如果对相关信息不了解，则根本谈不上对事件处置过程的参与，更无法监督行政机关的处置行为从而维护自己的合法权益。群体性事件处置过程中的公共协商机制，是指地方行政机关及其部门就其管辖范围内的公共利益、社会问题以及群体性诉求，与相对人在平等的基础上通过协商、辩论乃至谈判的方式达成理性共识以达到解决公共问题的一种对话性机制。

国内的经验或教训表明，以相对人有序参与为核心的回应型治理模式是有效治理群体性事件、维护国家和社会的安全稳定的科学方法。而不应当对信访人采取打击的态度，因为这将为群体性事件的产生埋下祸根。

四、回应型治理模式的行政法构建作为群体性事件的新型治理模式，如果不能予以规范化、制度化，就无法对行政机关的行为发挥引导和规范作用，也无法被行政机关自觉参照执行。( 3) 适时制定统一的听证会法。

现有的市长热线、市长信箱、市长接待日、人大代表接待日以及各种形式的领导接待日从某种程度上都带有很浓厚的人治色彩。回应型治理模式强调相对人的主体地位，要求相对人能够参与对群体性事件的处理过程，这种以有序参与为核心的治理模式能够培养和增强相对人的政治参与素质。

[6] 管理论主要从行政权力角度建构国家的行政法制，强调行政机关对行政相对人的单方管理，强调行政机关职权与职责之重要性，而较少关注行政相对人的权利与义务。( 2) 保障信访部门的法律地位和权威性。[8]三是在对治理群体性事件的行政行为的监督上，司法机关面对复杂的社会矛盾，无法单凭法律作出决断，因此也难以对行政权力的行使形成有效的制约。2． 群体性事件的治理成本过高。

最后，听证会后，行政机关要对听证会上的焦点问题和主要分歧意见作出明确的阐释，并说明采纳或者拒绝某些意见的根据，从而维护和提高听证会的公正性。行政听证立法首先要保证听证会组织具有相对的独立性，而不是被某些强势的利益集团所控制。

[6]沈岿： 《平衡论： 一种行政法的认知模式》，北京大学出版社1999 年版，第7 页。就是在这样一种官民之间反反复复的博弈过程中，普通公众经历切身体会或者口口相传，总结出的绝对真理就是： 不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决，闹闹就解决。

主要包括四个方面的制度改革。因此，相对人参与群体性事件的治理过程离不开信息公开。